回歸25週年：香港法律環境之變與不變 |中環一筆

香港的法治秩序基本没变

本文所说的法治是有基本含义的，而不是戴耀庭所鼓吹的「违法达义」之说。按照香港律政司的官网，法治主要包含以下原则。

第一是合法性原则。任何人（包括行政长官）除非有法律依据，否则不可以作出会构成法律过失或影响他人人身自由的行为，而如果不能为有关行为提出法律依据，受影响的人可按法律诉诸法院。法院可裁决该行为无效，不具法律效力，并命令受影响的人可获赔偿。

第二是法律面前人人平等原则。任何人不论种族、阶级、政见或宗教信仰，都须奉当地法律为圭臬。此外，根据法治原则，法院必须独立於行政机关。

特首林郑月娥出席基本法论坛

第三是司法独立原则。若要法院大公无私地裁定政府的行为是否合法，必须坚持司法独立原则。

香港回归25年，香港的这种法治环境基本没变。如果有变化的话，那就是2019年的反修例黑暴，严重破坏了香港既有的法治秩序，令香港社会秩序急剧动荡。幸亏全国人大果断出手，为香港制定香港国安法，坚决打击极少数触犯与香港有关的分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动和勾结外国或境外势力危害国家安全罪行的人士。

而香港国安法的出台与实施对於维护国家主权安全，实现止暴制乱，保障香港有一个和平稳定的环境，以及推动香港发展经济、改善民生具有重要意义，是香港变乱为治、重新恢复法治秩序的重大转机，是确保「一国两制」行稳致远的具有里程碑意义的重要事件。

二 西方国家对香港的法治评价变了

西方国家原来一直追捧香港的法治，例如，由美国传统基金会发布的全球经济自由度指数，香港连续25年雄踞榜首。其中对香港的法治描述还算正面。这当然也要做具体分析。所谓的正面肯定不排除希望香港继续原来无国安立法状况的目的。

2021年香港被剔除经济自由度指数，莫须有的罪名就是香港的「政策受北京控制」。美国传统基金会的举动实际上是回应美国等西方国家唱衰香港法治的做法。从2019年的反修例风波到香港国安法的制定与实施，美国等西方国家不遗余力地抹黑香港法治，说什麽：「法治加速沉沦」、「法治已死」等等。美国政府还通过炮制涉港法案制裁香港，为反中乱港势力鼓气打气，妄图阻挠中央和香港特区政府止暴制乱、恢复秩序的努力。

美国政府在反「修例风波」期间共出台了八个法案：「香港人权与民主法案」、「禁止向香港警方出口相关弹药物项法案」、「香港自治法案」、「关於香港正常化的总统行政令」、「谴责中国和香港特别行政区继续侵犯香港民众权利自由的决议案」、「香港安全港法案」、「香港民主国会金质奖章法案」、「2021年香港人民自由与选择法案」，这是前所未有的。美国等西方国家希望将香港作为遏制中国的棋子，肯定不会放弃对香港法治的攻击。当然，西方国家这种对香港法治评价的变化也是不值得大惊小怪的，需要的是理直气壮的回应，说好香港法治的故事。

三香港的法律基础发生变化

宪法与基本法共同构成香港的宪制基础，这是在基本法制定伊始就确定了的。但是，由於过去对「一国两制」理解的局限性，香港对宪法的理解与宣传曾经出现过问题。一方面，香港一些传统的宪法学者将基本法等同於港英政府时期的《英皇制诰》（1843-1997年，Hong Kong Letters Patent）。因为《英皇制诰》规定了香港的行政、立法及司法机关的组成、权力，并它们的一般事宜，被视为「香港宪章」。此外还有作为补充《英皇制诰》的《皇室训令》。

在他们眼中，1997年7月1日後取代《英皇制诰》和《皇室训令》的基本法是新「香港宪章」，属於理所当然的事情。另一方面，是有关宣传出了问题，如将基本法视为「香港宪法」或「小宪法」；将宪法与基本法割裂，认为在「两制」之下，宪法与基本法分别在两个不同法域内施行；认为宪法属於全国性法律档，必须列入基本法附件三才可在香港实施；认为基本法是特别法，地位在宪法之上等等。现在要拨乱反正，全面宣传宪法在香港的核心地位。

当然，全国人大常委会制定的香港国安法直接适用香港，也使香港的法律基础发生了细微的变化。2020年6月30日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，国家主席习近平签署第49号主席令予以公布；香港特别行政区政府於当日晚将香港国安法刊宪并实施。

根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第18条之规定，由全国人大或人大常委会制定的全国性法律按有关程式列入基本法附件三後在香港实施。但是，与以往列入基本法附件三进而在香港实施的全国性法律（如《中华人民共和国国籍法》、《中华人民共和国国旗法》等）不同，此次香港国安法是属於由最高国家权力机关直接制定并专门适用於香港的全国性法律，目的是弥补香港本地维护国家安全立法的漏洞。

香港终审法院在香港特别行政区诉黎智英（[2021] HKCFA 3）一案中明确指出，「按照终审法院在吴嘉玲及其他人对入境事务处处长案（第二号）（1999）2 HKCFAR 141一案的决定，有关的立法行为，不可藉指称国安法与基本法或适用於香港的《公民权利和政治权利国际公约》不符为由，进行覆核。」

黎智英

也就是说，香港国安法作为列入基本法附件三的全国性法律是不能在香港进行司法覆核的。这一举措既是实践「一国两制」方针进入到新发展阶段的重要标志，同时也意味着我国国家安全立法的体系化建构，为维护国家安全提供了更为可靠和周密的法律依据。

为了有效执行香港国安法，香港当然需要新设一些机构。根据国安法第12条，香港特别行政区设立维护国家安全委员会，负责香港特别行政区维护国家安全事务，承担维护国家安全的主要责任，并接受中央人民政府的监督和问责。

国家安全委员会举行首次会议，全体成员出席

根据香港国安法第16条，香港特别行政区政府警务处设立维护国家安全的部门，配备执法力量。2020年7月1日香港警务处国家安全处成立。其主要职责包括：（1）收集分析涉及国家安全的情报资讯；（2）部署、协调、推进维护国家安全的措施和行动；（3）调查危害国家安全犯罪案件；（4）进行反干预调查和开展国家安全审查；（5）承办香港特别行政区维护国家安全委员会交办的维护国家安全工作；（6）执行香港国安法所需的其他职责。

根据香港国安法第18条，香港特别行政区律政司设立专门的国家安全犯罪案件检控部门，负责危害国家安全犯罪案件的检控工作和其他相关法律事务。根据香港国安法第44条，香港特别行政区行政长官应当从裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官，也可从暂委或者特委法官中指定若干名法官，负责处理危害国家安全犯罪案件。尤其是，根据香港国安法第48条，中央人民政府在香港特别行政区设立了维护国家安全公署。

2020年7月驻港国安公署成立

四 香港的法律教育需要变

香港法学教育总体上是好的，采取的是英美法律教育模式，以案例教学法为主，培养学生多角度思考问题和解决问题的能力。如果说香港法学教育存在问题，首先应该是在宪法与基本法的教育方面出了一些问题，集中表现为将基本法视为宪法，并通过教材和授课灌输给学生。其次是有关法治概念的文章与解读也出了问题，并长时间流传。

香港遵循大学自治和言论自由的原则，因此，无论是教材编写，还是教学，均呈现过於自由宽松状态；法学教材的出版也缺乏监督。在这种背景下，基本法的教材编写就显得十分重要。在笔者的印象中，香港的基本法教材大都直接称基本法为「香港宪法」。再加上香港一些教师以这种概念向学生灌输，导致学生心目中没有宪法。不仅如此，香港法院的判决中，也经常将基本法称为宪法，传递了不正确的概念。

五 通港司法机关继续保持独立

香港国安法出台之後，英国政府施压让英国法官辞职。近日辞职的两位英国籍法官分别於2017年和2021年就任，韦彦德2021年8月曾在一份声明中强调「香港仍维持司法独立」，时隔数月却态度大变，并在声明中指，「香港国安法实施後，香港的行政机关已经偏离政治自由及言论自由，英国政府及最高法院都认同，不能继续参与香港的审讯。」这是英国籍法官在英国政府施压下的典范。但也不必过分忧虑他们的辞职。目前终审法院仍有10位海外非常任法官，其中3名来自海外的非常任法官纪立信、甘慕贤和范礼全回覆港媒查询时也表示，不计划辞职。

终审法院前法官韦彦德

另一位来自英国的法官岑耀信去年曾在公开信指出，要求英国法官集体请辞，实际上是向中国施压的「政治杯葛之举」。而另外5名英国非常任法官发表声明，表示会继续留任。2022年5月7日，行政长官已经吸纳终审法院首席法官的建议，将其他普通法适用地区非常任法官甘慕贤和本地非常任法官司徒敬的任期延续3年。

香港的司法机构向以高素质、独立、尊崇法治而闻名，今後也会继续保持。但是，香港司法独立也不是绝对的。宪法和基本法均写明全国人大常委会对基本法有全面解释权，这是十分清晰的。基本法第158条已对香港终审权作了法定制约。其特点就在於，全国人大常委会不像最高人民法院那样受理香港的上诉案件，但可以通过释法对香港法院解释基本法给予必要的指引。如果不这麽做，由全国人大制定的基本法就会在不受控制的普通法解释中变样和走样。

如果因为全国人大常委会不是司法机关，就将其对基本法的解释说成会影响香港的司法独立，这实质上就是不接受「一国」之下人大常委会对基本法享有解释权这一宪政安排，也是对基本法的背离。过去，香港的宪政新秩序不断被错误指责，现在，人大常委会释法应该是香港回归後的一种新宪政秩序，更是一种新常态。